RAPPORT DU MINISTERE DE LA JUSTICE SUR
LES ADOPTIONS SIMPLES ET PLENIERES EN 2007 (Juin 2009)
Ce rapport a pour principaux objectifs d’actualiser les données de la précédente enquête, réalisée en 1992, et d’alimenter la réflexion actuellement en cours sur les actions à mettre en œuvre en vue de favoriser l’adoption. Il fournit ainsi des données chiffrées détaillées sur les adoptions simples et plénières prononcées par les tribunaux de grande instance en 2007, ainsi que sur les transcriptions directes des jugements étrangers sur les registres du service central d'état civil. Les profils des adoptants et des adoptés en la forme simple et plénière y sont décrits, ainsi que les rejets (taux, caractéristiques et motifs) et quelques éléments relatifs à la demande initiale. Par ailleurs, au-delà des formes juridiques, trois types d'adoption y sont distingués : l'adoption internationale, nationale et intrafamililale, fondées sur l'existence ou l'absence d'un lien préalable à l'adoption entre l'adoptant et l'adopté et le lieu où s'est engagée la procédure. cliquez ici, fichier en téléchargement complet
RAPPORT COLOMBANI
Nous vous proposons ci-après l'introduction du Rapport Colombani pour vous donner un aperçu de l'objectif de cette étude sur la situation de l'adotption en France. Si vous le souhaitez, vous le trouverez ici en téléchargement complet.
RAPPORT AU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE SUR L'ADOPTION
INTRODUCTION
Par une lettre du 4 octobre 2007, le président de la République
a souhaité qu’une réfl exion soit engagée, de nature à déboucher
sur des propositions concrètes, pour permettre à un plus
grand nombre de familles d’adopter, et pour rendre le système
français plus effi cace en matière d’adoption.
L’adoption, qui doit être considérée comme l’un des éléments
d’une politique familiale, a fait l’objet, depuis une loi de 1966,
de nombreuses adaptations dont la plus récente, en 2005, laissait
espérer qu’en trois ans le nombre des adoptions pourrait
être doublé. C’est en fait à une très rapide diminution de ce
nombre que l’on a assisté depuis : de près de 5 000 enfants
à un peu moins de 4 000 en 2007, dont 80 % sont d’origine
étrangère.
Cette question ne peut être réduite à sa réalité statistique, qui,
du reste, est mal connue. Son poids émotionnel, les problèmes
complexes qu’elle soulève, l’intensité des attentes des uns et
du dévouement des autres, les politiques plus générales qu’elle
sollicite (droit de la famille, action sociale des collectivités territoriales,
diplomatie, coopération, santé, éducation), les antagonismes,
enfi n, qu’elle suscite, lui donnent une dimension
particulière et particulièrement sensible.
Pour l’aborder, la mission s’est placée d’emblée du côté de l’intérêt
de l’enfant. Elle plaide pour que l’ensemble d’une politique
de l’adoption soit centrée sur l’existence et la reconnaissance
d’un droit à l’enfance, dont fait partie le droit à une famille.
Tout se passe, en effet, comme si le système français, à travers
la mise en place d’un service public – l’Agence française pour
l’adoption –, reposait sur l’existence d’un « droit à l’enfant ». À
charge pour l’État de créer les conditions pour que celles et ceux
qui le désirent puissent exercer ce droit à travers l’adoption. Ces
conditions sont impossibles à mettre en place. Il suffi t pour s’en
convaincre d’observer notre réalité : en face de trente à trente
cinq mille personnes qui ont, à travers leur « agrément », obtenu
d’espérer adopter un enfant, le nombre d’enfants adoptés varie
de cinq mille à quatre mille par an. C’est dire qu’une majorité
de personnes agréées attendent en vain ! Et qu’elles seront fondées
à considérer qu’on les malmène.
Celles et ceux qui désirent adopter doivent savoir qu’il n’y a pas,
il ne peut y avoir, un droit à l’adoption d’un enfant : l’adoption
ne doit exister que dans l’intérêt de l’enfant ; elle s’inscrit dans
une politique de protection de l’enfance ; ce sont les droits et les
intérêts de l’enfant qu’il faut promouvoir et respecter. La Convention
internationale des droits de l’enfant et la Convention de La
Haye (1993) sur la protection des enfants et la coopération en
matière d’adoption internationale ont posé le cadre de toute
action en ce domaine : elles ont été notre fi l rouge.
Faire reposer notre système sur le droit à l’enfance, mettre l’enfant
au centre du dispositif doit permettre, dans un premier
temps, de faire que celui-ci fonctionne de façon plus satisfaisante;
avant, dans un second temps, de l’organiser autrement,
c’est-à-dire mieux.
Ce faisant, la France contribuera à faire naître un cadre d’ensemble
que l’Union européenne cherche à élaborer : tour à tour
la Commission (le 4 juillet 2006), les chefs d’État et de gouvernement
(le 4 juin 2007) et le Parlement européen (le 16 janvier
2008) ont évoqué une stratégie européenne sur les droits
de l’enfant, en énonçant que « dans tous les actes relatifs aux
enfants, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération
primordiale ». Dans la perspective de la présidence française de
l’Union, la France pourrait contribuer à la création d’un espace
européen de l’adoption internationale, à partir de la reconnaissance
d’un droit à l’enfance.
Ceux de nos partenaires qui sont, à leur tour, devenus pays
d’accueil d’enfant adoptés – la Suède, l’Espagne, l’Italie, notamment –,
ont été plus audacieux et se sont engagés dans des
voies qui placent l’enfant au centre de leur dispositif. Ils ont
progressé souvent de façon spectaculaire. Il est donc possible,
et souhaitable, de faire mieux.
S’il est vrai que le contexte de l’adoption internationale est de plus
en plus exigeant, il n’est pas vrai que le nombre des orphelins ou
d’enfants abandonnés soit en baisse. Certains pays, le progrès
et le développement aidant, se dotent de politiques nationales
et prennent davantage en charge leurs propres orphelins ; mais
d’autres pays ou zones géographiques surgissent. Ici même, en
France, certains départements constatent que les enfants placés
à long terme et précocement, en raison d’un délaissement
de leur famille, sont encore une réalité. La souffrance, l’abandon
sont là ; la volonté de les prendre en charge existe aussi, en
nombre. Nous sommes un pays généreux.
L’intérêt de l’enfant et son droit à l’enfance doivent nous conduire
à interroger nos pratiques. Comment faire mieux, en France et
à l’international ?
En premier lieu, en repensant notre organisation en matière
d’adoption internationale.
Car la première caractéristique de notre système, aux yeux de
l’observateur, est sa complexité, partant sa faible lisibilité et, in
fi ne, son peu d’effi cacité.
La réforme de 2005, créant une Agence française de l’adoption
(l’AFA), s’est en effet arrêtée au milieu du gué : de par son caractère
public, l’agence passe pour une autorité de régulation (ce
qu’elle n’est pas) et joue de façon insuffi sante son rôle d’opérateur
sur le terrain. De leur côté, les acteurs privés – organismes
autorisés pour l’adoption, OAA – n’ont pas été renforcés
comme prévu, alors qu’ils sont des leviers essentiels de l’adoption
internationale pour aider et accompagner les futurs parents.
Ces derniers en France, à la différence des pays comparables
ou proches du nôtre, peuvent accéder à l’agrément, au total,
de façon libérale (même s’ils le vivent comme une contrainte).
En dépit des efforts des départements et de l’AFA, l’information
et la formation des candidats à l’adoption ne sont pas à
la hauteur des exigences nouvelles des pays d’origine. Enfi n, la
réforme a laissé de côté l’adoption nationale qui décline depuis
plusieurs années.
Le fonctionnement de nos institutions, l’antagonisme des acteurs,
leur faiblesse là où ils devraient être forts, justifi ent donc une
réorganisation du système institutionnel de l’adoption.
La mission recommande donc d’organiser l’action de la France
dans un cadre éthique, clair, lisible et fédérateur, dans ce domaine,
l’adoption internationale, qui représente l’essentiel de l’adoption,
par le nombre d’enfants et de familles concernées. Nous manquons
d’un organisme public unique chargé d’impulser et de
coordonner l’action de l’ensemble des acteurs. Il faut donc :
– renforcer les pouvoirs et les moyens de l’autorité centrale
pour l’adoption internationale, qui a vocation à devenir cette
instance chargée de coordonner les efforts de tous ; actuellement,
cette autorité centrale est un service du ministère des
Affaires étrangères et européennes ; il manque de pouvoirs et
de moyens, notamment d’un fonds de coopération dédié à la
protection de l’enfance ;
– recentrer l’AFA sur la mission d’opérateur de terrain, aux
côtés (et en complémentarité avec) des OAA, qu’il faut aider
à se renforcer. Elle doit pouvoir étendre son rôle à l’adoption
nationale ;
– renforcer, enfin la participation du réseau diplomatique et
consulaire à la stratégie défi nie par l’autorité centrale, dans les
différents pays d’origine ouverts à l’adoption.
En second lieu, l’adoption nationale mérite d’être regardée
autrement. Elle est actuellement limitée aux seuls enfants nés
sous le secret et à ceux qui ont fait l’objet d’une déclaration
judiciaire d’abandon (soit au maximum 800 enfants par an).
Or, il y a en France, autant qu’on puisse l’évaluer, quelque
2 100 petits enfants placés durablement qui pourraient faire
l’objet d’un projet d’adoption. La mission souhaite éviter toute
confrontation idéologique entre les tenants du primat de la
famille biologique (qui inspire nos textes et nos pratiques) et
ceux de la théorie de l’attachement, davantage tournés vers
l’adoption précoce (le temps de l’administration n’est pas le
temps de l’enfant). Mais il ne faut pas renoncer à faire évoluer
les pratiques pour augmenter le nombre d’enfants susceptibles
d’être adoptés. Ainsi recommandons-nous :
– d’organiser une conférence nationale de consensus sur l’adoption,
afi n de coordonner l’action des professionnels ; car il s’agit
ici d’activer et de raccourcir les délais de procédures existantes,
en mettant en place des référentiels partagés entre travailleurs
sociaux et magistrats. Le constat, chemin faisant, de la multiplicité
des juges concernés nous conduit également à plaider pour
la mise en place d’un « parquet de la famille » ;
– d’expérimenter avec des départements et des tribunaux volontaires
(qui ont déjà réfl échi à des pratiques innovantes) ;
– de développer le régime de l’adoption simple, qui prévoit le
maintien des liens avec la famille biologique (l’organisation
d’une conférence de consensus permettrait de tester et diffuser
de « bonnes pratiques » dans ces domaines).
Un même fi l conducteur – garantir le droit à l’enfance, donner
aux enfants abandonnés un droit à une famille – doit inspirer
l’encadrement de l’agrément. Car on ne doit jamais perdre de
vue qu’un enfant adopté est d’abord un enfant abandonné. Et
que ce traumatisme originel le suivra toute sa vie. D’où l’importance
du temps de la préparation pour les futurs parents ; même
si ce temps peut paraître long, il doit être celui de la maturation
d’une décision qui conduit à un parcours souvent plus diffi cile
qu’il n’est imaginé.
La mission préconise donc :
– l’organisation d’un meilleur temps d’information, voire de formation,
des futurs parents, avant l’évaluation individuelle qui précède
l’agrément, délivré par le président du conseil général ;
– la fi xation d’un écart d’âge maximal (quarante-cinq ans), entre
l’enfant et le (la) candidat(e) à l’adoption.
La conscience des spécifi cités de l’adoption doit enfi n conduire
à mettre en place des dispositifs légers susceptibles d’accompagner
les familles, de les aider (y compris fi nancièrement), de
simplifi er la reconnaissance des jugements d’adoptions à l’étranger,
et d’encourager la mise en place de réseaux régionaux et
départementaux autour de la santé des enfants adoptés dont
on aurait garde d’oublier qu’ils auront à l’adolescence un cap
plus diffi cile encore à franchir. De tristes et tragiques événements
récents dans notre pays montrent qu’ils peuvent être en
butte au racisme.
Toutes ces préconisations peuvent être mises en place en deux
temps : celui, immédiat, des actions urgentes susceptibles de
tirer un meilleur parti de ce qui existe ; celui, à échéance de trois
ans, d’une organisation unifi ée autour d’une agence unique,
placée sous une seule autorité. La mise en marche de ce processus
peut s’appuyer sur trois leviers :
– un plan d’action pour l’ensemble des acteurs de sorte que
chacun soit repositionné et responsabilisé ;
– des expérimentations dans les départements volontaires ;
– une coordination forte, autour d’un « chef de projet » ayant
autorité pour conduire par consensus des acteurs peu fédérés,
avant de mettre en place une organisation optimale. Ce « chef
de projet » pourrait être un « haut-commissaire », un délégué
interministériel, ou un secrétaire d’État, ayant aussi en charge
la conduite de la feuille de route établie par la mission, pour un
temps limité (trois ans).
Pour élaborer celle-ci, la mission, sans prétendre à l’exhaustivité,
a auditionné acteurs politiques, administratifs, judiciaires
et associatifs, experts, parents adoptifs, candidats à l’adoption,
mais aussi enfants adoptés devenus adultes ; elle a visité onze
départements et cinq pays (deux pays d’accueil, trois pays d’origine);
elle s’est enfi n appuyée sur les informations transmises
par les postes diplomatiques et consulaires qui ont répondu
à son enquête. Sa démarche a été pragmatique : elle ne propose
pas un nouveau bouleversement, mais un plan d’action
volontariste et réaliste. En ayant mesuré l’intensité de l’attente
de nombre de nos concitoyens, impatients de s’engager dans
une aventure diffi cile, mais ô combien riche d’espoir et de promesse
d’un destin reconstruit pour quelques milliers d’enfants
jusqu’alors privés d’avenir.
Car la mission, tout au long de son enquête, a constamment
et exclusivement cherché à identifi er les conditions d’une plus
grande adéquation entre des enfants orphelins ou abandonnées,
et des futurs parents. À l’exclusion d’autres questions sur
lesquelles notre société peut s’interroger, bien réelles mais sur
lesquelles il ne nous appartenait pas de nous prononcer : ainsi
de l’adoption par les couples homosexuels. La France est ainsi
faite que, pour adopter, il faut être soit un couple marié, soit
une personne célibataire.
Mais les couples « pacsés » ne le peuvent pas, non plus les couples
vivant en concubinage, les personnes célibataires peuvent
adopter à la condition de ne pas faire état de leur homosexualité.
Les deux premières catégories traduisent une anomalie, ou
une faiblesse du droit. La troisième catégorie devrait trouver,
selon les interlocuteurs de la mission, à travers le futur statut
du « beau-parent », une voie de progrès.
En ce qui concerne le champ qui nous était imparti, nous formulons
le plus vif espoir de voir nos recommandations devenir celles
du destinataire de nos travaux, le président de la République.
Rapport Colombani en téléchargement complet
RAPPORT DU SENAT SUR L'A.F.A.
Les sénateurs Paul Blanc de la commission des affaires sociales, Auguste Cazalet et Albéric de Mongolfier de la commission des finances ont rendu leur rapport sur la bilan de l'action d'Agence Française de l'Adoption, rapport intitulé " Une seconde chance pour l'A.F.A." et préconisant un certain nombre de mesures que nous vous invitons à découvrir en cliquant ici, fichier en téléchargement complet.